完善檢察公益訴訟制度
最高人民檢察院黨組書記、檢察長應(yīng)勇
2014年，黨的十八屆四中全會作出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”重要部署。十多年來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，檢察公益訴訟制度從無到有，從頂層設(shè)計(jì)到實(shí)踐落地，從局部試點(diǎn)到全面推開，從初創(chuàng)開拓到發(fā)展完善，已經(jīng)成為中國特色社會主義司法制度、檢察制度的重要組成部分。
一
在現(xiàn)實(shí)生活中，對一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對公共利益的保護(hù)。
針對這種現(xiàn)象，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在全面依法治國全局，著眼強(qiáng)化公正司法、促進(jìn)依法行政、維護(hù)公共利益，作出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的重要部署。
黨的十八屆四中全會以來，在習(xí)近平總書記親自決策、親自部署下，檢察公益訴訟制度逐步建立發(fā)展。2015年7月，全國人大常委會作出決定，授權(quán)在13個(gè)省區(qū)市開展檢察公益訴訟試點(diǎn)。2015年至2017年，總書記先后兩次主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議，審議檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案，聽取試點(diǎn)情況匯報(bào)。
總結(jié)兩年試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，2017年6月，全國人大常委會修改民事訴訟法、行政訴訟法，正式確立檢察公益訴訟制度。民事訴訟法規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。行政訴訟法規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。2018年，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會會議，審議通過設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案。至此，經(jīng)過法律確認(rèn)的檢察公益訴訟制度運(yùn)行有了專門履職機(jī)構(gòu)。
檢察機(jī)關(guān)忠實(shí)履行法律監(jiān)督職責(zé)，推進(jìn)公益訴訟檢察取得積極成效，有力維護(hù)公共利益。 張琳/制圖
隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與司法實(shí)踐開展，拓展檢察公益訴訟案件范圍、完善制度、推進(jìn)立法等現(xiàn)實(shí)需要日益增長。2019年，黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”。此后，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議、中央政治局集體學(xué)習(xí)等重要場合多次強(qiáng)調(diào)“完善公益訴訟制度”，“有效維護(hù)社會公共利益”。2022年，“完善公益訴訟制度”寫入黨的二十大報(bào)告。2023年全國兩會上，不少代表委員建議推動檢察公益訴訟專門立法。十四屆全國人大一次會議收到建議制定檢察公益訴訟法的議案17件；699名代表對此提出議案，占全體代表的23.5%。當(dāng)年，制定檢察公益訴訟法被列入《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》。
目前，26部現(xiàn)行法律規(guī)定了公益訴訟條款，涉及英雄烈士權(quán)益保護(hù)、未成年人保護(hù)、軍人權(quán)益保障、安全生產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)、反壟斷、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、婦女權(quán)益保障、無障礙環(huán)境建設(shè)、文物保護(hù)等14個(gè)法定領(lǐng)域，檢察公益訴訟法被納入《全國人大常委會2025年度立法工作計(jì)劃》初次審議的法律案。
二
近年來，檢察機(jī)關(guān)全面貫徹習(xí)近平法治思想，忠實(shí)履行憲法法律賦予的法律監(jiān)督職責(zé)，把公益訴訟檢察與刑事檢察、民事檢察、行政檢察并列為“四大檢察”統(tǒng)籌推進(jìn)，取得積極成效。2014年10月至2024年12月，檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟111.7萬件，其中行政公益訴訟100.3萬件，民事公益訴訟11.4萬件，有效促進(jìn)完善公共利益長效保護(hù)機(jī)制。
圍繞“國之大者”，服務(wù)發(fā)展和安全。檢察機(jī)關(guān)主動融入和服務(wù)黨和國家工作大局，切實(shí)履行法律監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮檢察公益訴訟在維護(hù)國家利益和社會公共利益方面的重要作用。
服務(wù)美麗中國建設(shè)。辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟54.8萬件，督促保護(hù)耕地、林地、草原、濕地等800余萬畝，切實(shí)服務(wù)綠色低碳發(fā)展。最高人民檢察院將檢察公益訴訟作為服務(wù)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，會同自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部等部門，完善行政執(zhí)法與檢察公益訴訟銜接機(jī)制，助力打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。實(shí)踐中，一些流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨現(xiàn)實(shí)難題，案涉水域連接多個(gè)省份，上下游、左右岸治理不一，污染問題多年難解。針對這種情況，最高人民檢察院立案辦理了萬峰湖、南四湖、珠江水環(huán)境以及長江船舶污染等生態(tài)環(huán)境保護(hù)系列專案，組織各地檢察機(jī)關(guān)同步辦理相關(guān)案件，并積極向本地黨委報(bào)告，以檢察協(xié)作推動多部門協(xié)同、全流域聯(lián)動，攜手解決跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)難題。
堅(jiān)決維護(hù)國防安全。辦理國防和軍事領(lǐng)域公益訴訟4672件，最高人民檢察院部署開展空軍機(jī)場凈空、艦艇航道凈海等公益訴訟監(jiān)督。例如，某海域被當(dāng)?shù)貪O民非法養(yǎng)殖侵占，嚴(yán)重影響附近部隊(duì)軍事訓(xùn)練安全。最高人民檢察院掛牌督辦，組織屬地檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟立案，協(xié)同軍地相關(guān)部門清理非法養(yǎng)殖設(shè)施4.6萬畝，推動建立長效監(jiān)管機(jī)制，保障部隊(duì)訓(xùn)練安全。
服務(wù)文化強(qiáng)國建設(shè)。開展長城、大運(yùn)河文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)村落、石窟文物保護(hù)等專項(xiàng)行動，辦理文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟2.1萬件。在青海宏覺寺案件中，作為省級重點(diǎn)文物保護(hù)單位，宏覺寺前廳被占用，部分山墻損毀、屋面塌陷，亟須保護(hù)修繕。檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟立案，綜合運(yùn)用磋商、公開聽證等方式，督促主管部門進(jìn)行搶救性修復(fù)，使這一見證民族團(tuán)結(jié)的歷史文物得到妥善修復(fù)保護(hù)。
檢察公益訴訟制度實(shí)施以來，檢察機(jī)關(guān)開展多項(xiàng)專項(xiàng)行動，服務(wù)文化強(qiáng)國建設(shè)。圖為2024年6月12日，浙江省德清縣人民檢察院開展文物保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動，對全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位兼濟(jì)橋進(jìn)行實(shí)地勘察，對癥開出檢察“良方”，助力文物保護(hù)和修繕。 人民圖片 謝尚國/攝
踐行司法為民，維護(hù)人民利益。檢察公益訴訟是一項(xiàng)重要民心工程，從綠水青山到衣食住行，守護(hù)人民群眾生活的方方面面。
保護(hù)食品藥品安全。聚焦社區(qū)團(tuán)購、網(wǎng)絡(luò)營銷、直播帶貨等重點(diǎn)領(lǐng)域，著力糾治制假售假、非法添加、違規(guī)銷售等突出問題，辦理公益訴訟20.3萬件。
保護(hù)安全生產(chǎn)。聚焦防范化解重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，辦理公益訴訟7.8萬件。有志愿者反映購買的滅火器無法滅火，安徽檢察機(jī)關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)該類滅火器確有重大安全隱患，遂以檢察建議督促主管部門專項(xiàng)整治、強(qiáng)化監(jiān)管，查獲偽劣滅火器數(shù)百萬具，抓獲涉案人員22人。
保護(hù)英烈和軍人合法權(quán)益。聚焦損害英烈、軍人榮譽(yù)名譽(yù)等合法權(quán)益問題，辦理一批公益訴訟案件。例如，最高人民檢察院指導(dǎo)辦理了仇某詆毀貶損衛(wèi)國戍邊英雄官兵、羅某侮辱“冰雕連”英烈榮譽(yù)名譽(yù)等公益訴訟案件。浙江軍地檢察協(xié)作，對3名網(wǎng)絡(luò)自媒體博主惡意制作、傳播虛假視頻，將一開國少將污蔑成叛徒的違法行為，依法提起民事公益訴訟，責(zé)令公開賠禮道歉并承擔(dān)公益損害賠償責(zé)任，捍衛(wèi)英烈榮光。
保護(hù)特定群體合法權(quán)益。圍繞保障孕產(chǎn)期權(quán)益、反就業(yè)歧視等，辦理婦女權(quán)益保障公益訴訟3099件。守護(hù)未成年人健康成長，以公益訴訟推動主管部門完善電競酒店、盲盒市場、劇本殺、密室逃脫等監(jiān)管制度，辦理未成年人保護(hù)公益訴訟3.7萬件。加強(qiáng)老年人、殘疾人權(quán)益保障，辦理無障礙環(huán)境建設(shè)公益訴訟1.4萬件。一些藥品說明書“字小如蟻”，而且大多沒有盲文版，影響老年人、視障人士用藥安全。檢察機(jī)關(guān)依法開展公益訴訟，向有關(guān)主管部門發(fā)出檢察建議，推動將藥品說明書改造為大字版、盲文版、語音版等無障礙版本。這類案件還為立法提供了實(shí)踐樣本，后來通過的無障礙環(huán)境建設(shè)法明確要求，“藥品生產(chǎn)經(jīng)營者提供語音、大字、盲文、電子等無障礙格式版本的標(biāo)簽、說明書”。
立足法律監(jiān)督，助推社會治理。檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)，是在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。在檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)通過審前督促履職、依法提起訴訟等手段，履行法律監(jiān)督職能，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)注重在審前督促行政機(jī)關(guān)依法履行維護(hù)公益職責(zé)，以更高效率、更低成本爭取最佳辦案效果。向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議80.5萬件，行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率98.7%，保護(hù)公益效果十分明顯。對發(fā)出公告或檢察建議后未落實(shí)公益保護(hù)責(zé)任的，向法院提起訴訟6.3萬件，99.8%得到裁判支持。
基于良好實(shí)踐成效，檢察公益訴訟制度得到廣泛認(rèn)同和支持，成為檢察機(jī)關(guān)攜手各方共護(hù)公益、共促治理的重要依托。最高人民檢察院與36家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等單位共建協(xié)同履職機(jī)制，27個(gè)省級黨委和政府出臺支持檢察公益訴訟的意見，30個(gè)省級人大常委會出臺加強(qiáng)檢察公益訴訟的決定，共同運(yùn)用法治思維和法治方式解決治理難題，推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。
實(shí)踐證明，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。中國檢察公益訴訟制度是新時(shí)代中國特色社會主義法治建設(shè)的重要成果，獨(dú)具特色、獨(dú)樹一幟，既扎根中國大地、立足中國國情、解決中國問題，也為世界法治文明貢獻(xiàn)了公益保護(hù)新樣本、新形態(tài)。在世界自然保護(hù)大會、聯(lián)合國生物多樣性大會、上海合作組織成員國總檢察長會議、中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會年會等重要國際會議上，中國檢察公益訴訟制度獲得相關(guān)國際組織、司法人士熱情關(guān)注和普遍好評。
三
檢察公益訴訟制度是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動實(shí)踐和原創(chuàng)性成果。檢察公益訴訟制度取得的成效，是在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下取得的，彰顯了習(xí)近平法治思想的真理力量和實(shí)踐偉力。
十多年來，在推進(jìn)檢察公益訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)不斷深化認(rèn)識，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。檢察公益訴訟制度充分展現(xiàn)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)政治優(yōu)勢和中國特色社會主義制度優(yōu)勢，呈現(xiàn)出在黨的領(lǐng)導(dǎo)下各部門各方面協(xié)同履職的鮮明特點(diǎn)，有利于更好凝聚公益保護(hù)合力，構(gòu)建協(xié)同高效的公益保護(hù)體系。必須始終圍繞中心、服務(wù)大局，找準(zhǔn)切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，充分運(yùn)用法治力量維護(hù)國家利益和社會公共利益，更好發(fā)揮制度效能。檢察公益訴訟制度維護(hù)的公共利益，根本上是人民利益。必須堅(jiān)持以人民為中心，把人民對美好生活的向往作為努力方向，持續(xù)做實(shí)人民群眾可感受、能體驗(yàn)、得實(shí)惠的檢察為民。檢察公益訴訟制度的發(fā)展完善，是在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治的具體體現(xiàn)。必須堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一，運(yùn)用法治思維和法治方式做好工作，在法治軌道上推動完善檢察公益訴訟制度。建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家和社會公共利益。必須堅(jiān)持法律監(jiān)督憲法定位，做到嚴(yán)格依法辦案、公正司法，切實(shí)履行好檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律監(jiān)督職責(zé)。
在新起點(diǎn)上，發(fā)展和完善檢察公益訴訟制度，不斷提高檢察公益訴訟履職能力和水平，應(yīng)著重抓好以下幾個(gè)方面工作。
加快推進(jìn)立法。推進(jìn)檢察公益訴訟專門立法，有利于為系統(tǒng)性解決公益保護(hù)領(lǐng)域問題提供法律制度支撐。檢察機(jī)關(guān)將進(jìn)一步配合全國人大常委會做好立法工作，加強(qiáng)重點(diǎn)問題研究，更好凝聚共識、集聚智慧、匯聚合力，及時(shí)把改革成果上升為法律制度，攜手各方制定一部高質(zhì)量的檢察公益訴訟法。
持續(xù)提升辦案質(zhì)效。辦案是履行檢察公益訴訟職責(zé)的基本方式。最高人民檢察院、省級人民檢察院要帶頭直接辦理有示范引領(lǐng)意義的重大案件。檢察機(jī)關(guān)要持續(xù)做實(shí)高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件，健全符合公益訴訟自身特點(diǎn)的辦案規(guī)范體系，加強(qiáng)檢察建議與提起訴訟有機(jī)銜接。強(qiáng)化對檢察公益訴訟辦案質(zhì)效的分析研判，組織有針對性地檢查評查，規(guī)范辦案行為。落實(shí)和完善司法責(zé)任制，細(xì)化公益訴訟辦案權(quán)力清單，健全履職保障和追責(zé)懲戒機(jī)制。積極推動公益保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法、司法及社會各界協(xié)作配合，完善信息共享、線索移送、協(xié)同履職、社會支持等制度機(jī)制，共同推動檢察公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展。
不斷提高隊(duì)伍素質(zhì)能力。檢察公益訴訟政治性和業(yè)務(wù)性都很強(qiáng)，對檢察履職能力提出更高要求。檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，時(shí)時(shí)處處用習(xí)近平法治思想的“十一個(gè)堅(jiān)持”對照、審視工作，持續(xù)提高政治素質(zhì)、專業(yè)素能和職業(yè)道德素養(yǎng)，在檢察公益訴訟中進(jìn)一步做實(shí)敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、勇于自我監(jiān)督。加強(qiáng)業(yè)務(wù)輪訓(xùn)、崗位練兵，培養(yǎng)檢察公益訴訟領(lǐng)域業(yè)務(wù)專家和辦案能手。充分發(fā)揮中國法學(xué)會檢察學(xué)研究會公益訴訟檢察專業(yè)委員會以及檢察公益訴訟研究基地作用，強(qiáng)化理論研究。持續(xù)推進(jìn)習(xí)近平法治思想的檢察實(shí)踐，奮力開創(chuàng)檢察公益訴訟新局面，更好為大局服務(wù)、為人民司法、為法治擔(dān)當(dāng)。
